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关于我市“行政调解工作”的调研报告
 
 
发布时间: 2014-01-06

行政调解工作是新形势下创新社会管理、化解矛盾纠纷的新型工作机制,具有密切党群关系、反映群众诉求、服务领导决策、维护社会和谐稳定的重要作用。为了进一步促进我市行政调解工作,近期,市政协组成专题调研组,在齐育华、沈根花副主席的带领下,先后听取了市政府法制办等9个部门的行政调解工作情况介绍,深入青田、缙云、松阳3个县以及市、县10个部门实地调研,查阅文档资料,召开了政协委员约谈会和有关部门人员座谈会,广泛听取各方面的意见在此基础上,调研组对我市行政调解工作取得的成效和存在的主要问题进行认真分析,提出了进一步推进我市行政调解工作的意见建议。现将调研情况报告如下:

一、我市行政调解工作的基本情况及主要成效

为深入贯彻国务院《关于加强法治政府建设的意见》、中央综治委《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》和市委、市政府《关于构建“大调解”体系促进社会和谐稳定的意见》,根据省政府法制办公室《关于丽水市行政调解试点工作方案的批复》精神,我市自2011年9月在莲都区和市公安局、市人力社保局、市工商局试点的基础上,全面铺开以建立“政府负总责、法制机构牵头、各职能部门为主体”的行政调解工作,并取得了一定成效。

1、工作格局基本形成。市政府高度重视行政调解工作,成立了行政调解工作领导小组,研究和制定下发了《关于加强行政调解工作的实施意见》和《丽水市行政调解工作暂行规定》,明确了行政调解的指导思想、目标任务、基本原则和调解范围,对行政调解工作的组织领导、机构建设、经费保障和考核奖惩提出了明确要求。市政府法制办加强了对行政调解工作的指导、协调、监督、检查和考核,与有关部门研究制订了相关的配套措施、格式示范文本及工作流程。多数行政部门根据自身工作性质提出了具体实施办法、工作程序和规章制度。基本形成了政府总负责、法制部门牵头、各部门各负其责的工作格局。

2、组织网络初步建立。根据“大调解”体系中的职能定位,市、县政府法制部门基本设立了行政调解指导中心,各级主要行政部门设立了行政调解中心或调解室。目前,各级主要职能部门、乡镇(街道)分别设立行政调解中心或调解室327个,配备专(兼)职调解人员1066人,信息联络员370人,市直26个行政调解成员单位都已配备了行政调解专(兼)职人员,基本形成了纵向互动、横向联动的行政调解组织网络。

3、调解机制基本完善。按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则,建立健全了行政调解的联席会议、信息报送、文书格式、档案管理等相关制度;加强了行政调解工作的规范化管理,明确了行政调解的启动、受理、调解、签约、归档等程序,实现了标牌、标识、印章、程序、制度、文书“六统一”;建立了行政调解工作考评机制,将行政调解工作纳入了各级依法行政和“大调解”工作的考核内容;探索创新行政调解与人民调解和诉讼对接机制、与仲裁衔接机制、司法确认机制,借助各方资源,弥补自身不足,既发挥了行政调解的专业性、权威性和效率性的优势,又强化了行政调解的公信力和调解协议的法律效力。

4、矛盾化解初见成效。各地各有关部门坚持调解优先的原则,积极开展行政调解工作,有效地化解了一批行政争议和民事纠纷。自试点工作开展以来至2012年底,市、县两级政府及其部门、乡镇(街道)共成功调解行政争议7955起,民事纠纷58959起,调解成功率达90%以上,进入行政复议程序的行政争议近1/2通过调解、和解方式化解,行政诉讼案件同比减少21%,为维护社会和谐稳定,发挥了积极作用。

二、目前我市行政调解工作存在的主要问题

我市行政调解工作在探索、创新、发展中取得了一定成效,但行政调解工作仍处于起始阶段,在运行机制、规范管理、队伍建设、组织保障等方面还存在诸多薄弱环节,行政调解的功能和效用并未充分发挥,实践中还有诸多问题值得认真研究,加以解决。

1思想认识不到位。有的地方和部门对新形势下行政调解工作重要性和必要性认识不足,思想观念存在一定偏差,对行政调解工作的定位还不够准确。反映在具体工作中:一是认为行政调解是 “不该做的事”。一些部门工作人员甚至部门领导认为行政权力只能用于行政管理,而不能过多介入民事纠纷,否则便有违法治政府的原则,在行政执法的理念上存在重管理、轻服务,重裁决、轻调解,重处罚、轻教育的观念,直接影响了行政调解工作的开展。二是认为行政调解是“分外事”。简单地把行政调解作为行政管理和行政执法中的附加程序,认为调解工作费时、费事、费精力,存在“多一事不如少一事”的现象。据统计,市直有关行政调解部门26个,2012年只有9个部门有行政调解案件,占34.6%,在一定程度上也反映了一些部门人员的工作心态。三是认为行政调解是“法制部门的事”。对行政调解的主体界定存在模糊认识,认为法制机构牵头就是法制部门的事。因此,在实际工作中总是把法制机构设置、专职人员配备作为开展行政调解工作的客观理由和前提条件,没有树立行政机关全员参与、人人有责的理念。

2、工作推进不平衡。从总体上看,市政府《关于加强行政调解工作的实施意见》和《丽水市行政调解工作暂行规定》以及相关配套文件下发后,各地、各部门基本按要求建章立制、大胆实践、积极推进。但有的地方和行政部门重视程度不够、推进工作不力,进展比较缓慢。主要表现:一是工作推进不得力。有的县和行政部门对本地、本部门行政调解工作只是作了一般性地工作部署,对市政府下发的有关指导性文件,没有提出符合本地、本部门特点的具体指导意见和实施办法;有的还只是停留在会议上、文件上,没有实质性进展,行政调解工作还处于应景状态。二是机构设置未落实。市政府《关于加强行政调解工作实施意见》,对市、县及行政部门的机构设置、人员配备提出了明确要求,但有的县和行政部门并未很好地落实,人员、场地、设施、经费也没有完全到位。三是制度规定不清楚。有的部门具体工作人员对行政调解的原则、主体、范围、文本格式和司法确认等制度规定不清楚,对行政调解工作的一些意见和看法仍停留在老观念、老做法上,具体工作比较茫然。

3、工作开展不规范。从查阅有关部门行政调解文档资料看,除公安、工商、人力社保等单位工作程序比较规范外,很多部门虽然做了大量的调解工作,但工作不够规范的问题还不同程度存在:一是工作流程不规范。在实际工作中没有完全按照申请、受理、调解、协议、案结等程序办理,存在一定的随意性。二是文本档案不规范。存在笔录过于简单、调查记录不全、协议表述不明确、卷宗装订不统一以及漏填日期等问题。三是数据统计不规范。行政调解引入人民调解、司法调解、仲裁调解,大大增强了行政调解的工作实效,但解调案件的归口统计不明确,普遍存在行政调解与人民调解、司法调解重复统计的现象。

4、队伍建设待加强。行政调解的范围涉及到治安、交通、土地、山林、矿产、滩涂、内陆水域、土地征用、劳动人事、医疗等领域的民事纠纷,往往错综复杂,调解人员不仅需要具备专业知识,熟悉相关政策,还要掌握一定的法律知识。由于我市行政调解工作才刚刚起步,行政调解队伍的专业化程度不高,普遍缺乏训练有素的专业调解人员,面对较为复杂的纠纷案件束手无策。还有的调解人员在行政调解基本原则的把握上界限不清,把一些涉及公共利益、他人权益的违法行为,如违章建筑、环境污染等也纳入到行政调解范围,反映出行政调解人员能力素质亟待提高。

5、制度机制需完善。行政调解的工作制度、机制还需要进一步完善。一是行政调解的范围比较宽泛,概念比较笼统,尤其是行政争议的调解范围涉及面比较广,普遍反映在实际工作中很难把握,而且有些调解范围与《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定不太吻合,缺乏法律支持。二是行政调解与人民调解、司法调解缺乏系统的衔接机制。在某些争议的调处上存在交叉,影响了调解资源整合和矛盾化解合力的发挥。三是部门之间、部门内设机构之间缺乏协作配合机制。有的民事纠纷涉及多个部门,需要各部门通力合作才能有效化解,但实际工作中存在推诿扯皮现象。四是行政调解的目标考核缺乏系统性。行政调解考核指标侧重于制度层面和调解结果,对行政部门职能相关的争议纠纷案发数、纠纷化解实际效果和本应由行政部门调解的案件而没有调解的情况,尚未列入考核内容,不利于调动行政部门先行调解、主动调解的积极性。

三、对进一步推进我市行政调解工作的建议

我市是全省行政调解工作先行试点单位,行政调解没有现成的规则和经验可供遵循和借鉴,需要在实践中不断总结、完善和提高。针对目前行政调解工作存在问题,提出以下建议:

1、提高思想认识,切实加强行政调解工作组织领导。行政调解是行政机关依照法律法规、规章和政策,对纠纷当事人进行说服、劝说,促使各方通过协商、互谅互让、达成协议,实现定争止纷、案结事了、消除纠纷的一种行为。做好行政调解工作,是密切党和政府与人民群众的联系、增进社会和谐稳定的重要途径。各级政府及行政机关要切实站在贯彻落实科学发展观和维护社会和谐稳定的高度,进一步提高做好新形势下行政调解工作重要性和必要性的认识,坚持把行政调解工作纳入法治建设总体工作目标,切实加强领导,加大投入力度,落实保障措施,强化组织协调,努力为行政调解工作提供必要的保障。各级政府法制机构要结合实际,研究制定具体的实施办法,加强对行政部门调解工作的指导,协调解决工作的实际困难和问题,积极探索调解工作的新途径和新方法。政府各部门要充分发挥行政调解的主体作用,对涉及本部门职权的争议纠纷,主动引导当事人采用行政调解方式化解矛盾纠纷,使争议纠纷解决在管理和服务的过程中。要加强对机关工作人员的教育、培训和引导,熟悉和掌握调解工作政策规定和基本方法,逐步形成人人懂调解、人人会调解的良好氛围。

2、完善制度机制,进一步推进行政调解规范化建设。一是建立矛盾纠纷排查机制。加强对劳动保障、消费者权益保护、医患纠纷、治安纠纷、征地补偿、房屋征收等重点领域社情民意和争议纠纷的收集排查工作,立足于早发现、早预防,防止各类争议纠纷激化和升级,努力将事态化解在萌芽状态和初始阶段。二是建立联合调解制度。对于法律关系复杂、案情涉及多个部门的矛盾纠纷,市政府《关于加强行政调解工作的实施意见》对各相关部门的协调配合提出了原则上的要求,但实际工作中仍然存在不主动、不配合的现象。对此,要研究制定各部门联合调解的具体办法,进一步明确牵头部门和配合部门的职责、要求,真正做到各司其职、密切配合。三是建立健全行政调解接待和首问责任制、调解移送、调解督办、调解人员培训、考核奖惩等一系列工作制度,确保行政调解工作规范运行。四是合理设置行政调解范围。对目前行政调解设定的范围,要在认真研究、论证的基础上重新设定,使之更加科学、合理,便于操作。各行政部门也要根据自身工作性质、工作特点设定具体的调解范围。五是进一步规范行政调解、人民调解、司法调解案件数据的统计口径。以调解协议书为依据,界定调解主体,划分调解、参与调解两种类型,既可避免重复统计,又能反映各单位的工作实绩。

3、夯实工作基础,加强行政调解组织网络和队伍建设。一是要加强行政调解机构建设。认真落实建立各级行政调解领导机构、设立调解中心(室)、配备专(兼)职人员和经费保障的规定要求,切实保证行政调解工作领导、责任、人员、经费的“四到位”。各行政部门要结合本单位的实际,明确主管领导,确定牵头处室,指定工作人员,做到人员落实、场地落实、办公设施和办公经费落实。二是要充实行政调解人员队伍。建立一支政治思想好、工作责任心强、熟悉本单位专业、具备一定的法律知识、善做群众工作的专(兼)职队伍。可以聘请公道正派、工作热心,具有一定政策水平和法律知识的退休干部担任调解员,经专业培训考试合格并经司法机关确认,颁发人民调解员证书,协助本单位行政调解工作。积极探索第三方调解机制,尤其是对于行政争议案件的调解,第三方的调解易于当事人信服。可尝试聘请行业协会和社会组织中的专家学者、法律工作者参与行政调解,或以委托的方式代理行政调解。三是要加强调解员人员的培训。围绕行政调解人员应具备的能力、素质,有计划地开展培训,通过以会代训、示范带动、岗位培训、现场观摩、案例分析等多种形式,提高调解人员的政策、法律知识水平和调解技能,培养一批懂方针政策、懂法律知识、懂业务知识、懂调解技巧,会预防、会调查、会调解、会制作文书的调解能手。要将行政调解工作列入各级党校(行政学院)教学内容,列入各级领导干部和机关干部的培训计划,加强对各级干部的培训。四是要重视乡镇政府行政调解机构和队伍建设。加强对乡镇行政调解工作的指导,协调解决工作中的实际困难,确保乡镇行政调解工作的规范开展。

4、加强检查考核,不断推进行政调解试点工作。一是合理设定考核内容。进一步细化考核指标,完善考核内容,落实考核责任。除目前在制度机制层面上考核外,还应当将行政争议和民事纠纷的受案情况和调解实效,以及信访、行政复议、行政诉讼的案件情况纳入考核内容,全面反映行政调解工作的实际成效。二是加强对行政调解工作的督促检查。进一步加大对各地、各行政部门贯彻落实市委、市政府《关于构建“大调解”体系促进社会和谐稳定的意见》和市政府《关于加强行政调解工作的实施意见》、《丽水市行政调解工作暂行规定》等文件情况的督查,及时纠正工作中存在的问题和薄弱环节,切实解决目前一些行政部门执行力和落实率不到位的问题,真正把行政调解工作落到实处。三是认真落实行政调解工作责任制。对行政调解工作成绩突出的单位和个人进行表彰奖励;对组织领导不力,工作不落实、责任不到位,致使争议纠纷问题突出的部门要进行通报批评并限期整改;对工作敷衍塞责、无故推诿和拖延造成严重影响社会稳定的重大事件和案件的,实行责任倒查,追究领导和相关人员的责任。

5、加大宣传力度,努力营造良好的社会氛围。通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体,大力宣传行政调解的政策规定和相关知识,展示行政调解成果,公布行政调解救助渠道,积极引导广大群众了解行政调解、支持并选择行政调解来解决矛盾纠纷,提高广大群众的认识度和参与度,为行政调解工作的深入开展营造良好的社会环境。



 
(来源: 综合处  作者: )
 
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