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浅谈政协民主监督与不可行性论证 ——不可行性研究应成为政协民主监督的重要渠道
 
来源:  作者:  发布时间: 2015-01-26

 

浅谈政协民主监督与不可行性论证

  ——不可行性研究应成为政协民主监督的重要渠道

 

内容提要:民主监督是人民政协的一项主要职能,充分发挥民主监督作用,推进人民政协工作的一项战略性课题。本文主要阐述通过对党委政府的重大决策进行不可行性论证的必要性,政协恰好具有承担对重大决策进行不可行性论证优势,通过建立政协进行不可行性论证制度,将不可行性研究作为政协民主监督的重要渠道,即可发挥政协的优势进行民主监督,又能解决民主监督的效力问题。

 

 

关键词:不可行性研究   民主监督   重要渠道

 

作者简介:汤家友   市政协研究室主任

人民政协的民主监督是建立在共同政治基础上的、具有较高组织层次的、能够广泛体现民意的形式,是我国民主监督的重要方面,在我国政治生活中具有不可替代的重要作用。加强监督力度、增强监督效果,更是政协组织所努力追求的目标。

解决政协民主监督的效力问题,关键是要找准发挥政协优势,又能保证人民政协的民主监督具有与其地位相适应的权威性和影响力的结合点。政协对党委政府的重大决策进行不可行性研究,对党委和政府的公共决策进行民主监督,使政协的民主监督功能与具体实践有了一个好的介入点,即可发挥政协的优势进行民主监督,又能解决民主监督的效力问题。

一、重大决策需要进行不可行性论证

近些年来,有的地方时有因决策失误给当地经济文化发展造成重大损失的教训。在现行的决策体制中,决策失误的表现形式多种多样,有的是因违背客观规律,随意盲目的决策而造成失误;有的是因片面追求政绩的决策而造成失误;有的是因以权谋私的决策而造成失误;有的是因决策中失职、渎职而造成失误。客观事实表明,无论是基于哪种原因,哪种表现形式的决策失误,尤其是重大决策失误,它对经济效益和社会公平的侵蚀都是惊人的,严重地损害了党和政府的形象。

各级党委、政府为了避免决策失误,在一项决策出台前吸收专家建议、实现科学决策方面做了很多工作,大多数决策前都做过可行性研究。但许多决策在进行可行性论证时往往总是从“需要”出发去论证决策的“可行性”,这种先入为主的“先定结论、后求论据,正方充分、反方缺失”的论证方式走了样,变成一种“唯领导化”现象。在整个论证中,领导意志统领论证全过程,专家只是通过可行性分析,来保持与决策者的一致性。而对不可行性因素则避而不谈,可行性论证“变味”成决策者“可批性论证”。因此,可行性研究报告读起来句句有理,于是该决策顺利出台。但一经实践,原以为很好的决策可能漏洞百出、四处碰壁,有时一个细节的疏漏就可能导致一项政策的落空,结果和预想相距甚远。许多例子说明,单一的可行性论证会严重危害决策的科学性和民主性。

如果在决策时进行“不可行性研究”,在对重大事项进行决策时,在有关机构提出可行性研究结论的同时,组织另外一批专家,进行反向论证,站在与可行性方案相反的角度,给决策者提供更广阔的思路和更多的信息,弥补可行性研究的不足,从而一开始就避开了弯路。例如:同样是20世纪的两大水利工程——长江三峡工程和黄河三门峡工程,就因为对"反对意见"态度不同,而结果迥异。三门峡工程尽管当时有少数专家反对,但因对苏联专家的意见采取一边倒的态度,该工程仓促上马,遗患无穷。而长江三峡工程因吸收了反对派的不同意见,反复修改、完善,最终达到了生态效益、经济效益和社会效益的统一。温家宝总理在视察三峡工程时,曾问负责人:“三峡工程建设谁的贡献最大?”负责人回答:“贡献最大的是提出‘不可行性’意见的几位中科院院士,他们提出的分析和论证意见避免了多项重大失误,保证了工程的顺利实施。”

正因为“不可行性研究”有助于避免犯错误,所以,一些国家的议会有一项规则:在法案表决前最后一轮辩论中,赞成者发言限五分钟,而反对者的发言不受时间限制。在立法过程中如此重视倾听“不可行性”意见,且从制度上加以特别保障,说明不可行性研究的重要和必要。

(一)进行不可行性研究是科学决策的重要内容。进行“不可行性论证”,是一种“树立对立面”的辩证法的科学思维方式,是科学决策应具的内涵。一方面“不可行性论证”可以站在可行性研究的对面,从各个角度对决策的合理性进行挑剔,找出决策可能带来的各种负面影响,阐明存在的各种不可行因素,使决策者的思路和信息更加广阔、更加全面,避免决策的盲目性;另一方面,不可行性研究又是可行性研究的有益补充,针对不可行性研究所提出的问题,可以提出相应的对策和措施,减少“可行性”论证可能存在的片面性,从而完善“可行性”论证,也是一种寻求真理、寻求最优或最佳方案的过程。

(二)进行不可行性论证是推进民主集中制建设的重要环节。一方面将“不可行性论证”作为决策的重要环节,在决策之前,尽可能地把来自实践、来自群众、来各方面的各种不同意见建议集中起来,供党委政府民主决策参考,以便科学决策,这是民主集中制在党委政府决策中的具体化、制度化、规范化的体现和要求;另一方面,让“不可行性”论证和“可行性”论证相互“打架”,可以提高决策的民主性。在决策中只有吸纳“相反意见”,才能发现决策中存在的不足和需要完善的地方,才能做到“兼听则明”,决策也就更加具有民主性。

(三)进行不可行性论证是党风廉政建设的重要保证。从源头预防和治理腐败,实质上就是一个提高决策的科学化,建立健全监督机制的过程。不可行性论证的推行,一方面可以有力地遏制一些政府部门为了争取到项目,急功近利、忽视风险,在可行性论证上弄虚作假,刻意规避不可行因素,只讲可行性的现象;另一方面通过不可行性论证也是建立制约有效的权力运行机制,提高决策的透明度,加强监督力度,是防止以权谋私的根本举措之一。

二、政协具有进行重大决策不可行性论证独特优势

目前,在各地开展民主监督的实践中,还存在着程序性监督的多,实质性监督的少;原则性监督的多,针对具体问题监督的少;事后监督的多,事前监督的少;定位不明、渠道不畅和无处着力的问题。因此,一个两全其美的办法就是:就是组织政协委员们参与不可行性报告研究。这样不仅免除了政府决策部门为每一个待立项项目成立调研小组的负担,而且可以充分发挥人民政协位置超脱,各方面人才荟萃,政协委员勇于直言、以理性见长的优势,提高决策的正确性。不可行性研究应成为政协民主监督的重要渠道,使政协的民主监督功能与具体实践有了一个好的介入点,即可发挥政协的优势进行民主监督,又能丰富民主监督的内容,解决民主监督的效力问题。

(一)政协进行不可行性论证,更具合作性。人民政协的民主监督,既有参政性,又有协商性,是监督性与协商性、参政性的有机统一和融合。它以监督为手段,以支持为目的,在批评和揭露问题的同时,提出解决问题、改进工作的意见和建议。而政协对重大决策进行不可行性论证出发点不是为了对决策的否定,不是充当决策的反对者,而是为了研究与明确决策成本,以避免决策的失误或者减少失误,是积极的、善意的、建设性的,其目的是帮助党委和政府,使党委和政府的决策更加科学化、更加全面,减少由于决策失误给经济社会带来不必要的损失。政协对重大决策进行不可行性研究,是政协民主监督的一项创新形式,这种创新就在于它是一种实质性监督,是针对具体问题的监督,是事前监督,也是人民政协参与公共决策过程和促进公共决策科学化和民主化最根本、最重要的载体。

(二)政协进行不可行性研究,更具组织性。人民政协的民主监督是建立在共同政治基础上、能够广泛体现民意的监督形式,是一种有组织、高层次、不可或缺的政治监督,它按照一定的章程,通过一定的程序来实现的。因此,人民政协的民主监督要比一般群众的监督更具有影响力和权威性,更具有力度和成效。人民政协将具有相应专长的委员组织起来,对一些专业性强的重大事务,进行深度介入、深度研究,进行不可行性研究,既能解决民主监督实践中,政协委员单兵作战,难以形成合力,专业优势发挥不充分的问题,又能使政协能够深入研究一些具有综合性、战略性、前瞻性的重大问题,提出高质量的监督意见。

(三)政协进行不可行性论证,更具客观性。人民政协的民主监督是一种外部监督,它是人民政协和民主党派通过提出意见、批评、建议的方式对执政党和政府进行的政治监督。人民政协的这种外部监督,既可以收到“旁观者清”的效果,政协位置超脱,较少受到部门利益的局限,可以少受或不受各种干扰,相对独立、客观、公正地完成不可行性研究工作。政协中大多数委员是知识分子或者是在各个领域中学有专长和经验丰富的人士,因此,在重大决策进行不可行论证中,能较客观地发现决策中的不足之处,能够对社会中一些宏观的、重大的和深层次的问题进行深入研究,提出切实的、深刻的意见,使批评建议更具有科学性和说服力。因此,他们的意见更容易为社会所认同,百姓所接受。

(四)政协进行不可行性论证,更具代表性。由于人民政协包括了各民主党派、各团体、各界别的代表人士,体现了民主所需要的各方参与,能够充分反映社会各界的看法。因此,在进行不可行性论证时,能汇集社会各个阶层、各个方面代表人士的意见和建议,使决策更具广泛的民意基础,也更有利于决策的实施。

三、建立政协对重大决策进行不可行性论证的制度

政协进行不可行性研究是探索政协在新的历史条件下,如何更好地发挥民主监督作用的一个很好途径,也是一项政策性、原则性、敏感性较强的工作,必须依靠党委、政府采取制度手段支持这项工作。如果要将在重大决策中进行不可行性论证打造成政协民主监督的重要平台,必须靠建立根本性、全面性、稳定性的制度、体制和机制来保障。

(一)建立重大决策“不可行性论证”制度。可以通过党政文件的形式把不可行性研究列入制度规定,作为重大决策必不可少的组成部分,并作为政协民主监督的一个重要内容和重要方式。要明确各级政府决策部门应及时地向同级政协通报本地区的经济建设和社会发展中重大决策,或准备立项的重大项目计划,并送达可行性研究报告。各级政协可根据待立项项目的专业特点,指定相关各专门委员会组建该项目不可行性研究小组,进行反向调研论证。采用逆向思维进行 “不可行性”方面的分析,从而提出不可行性的意见,给决策者一个“兼听则明”的机会。

(二)要健全“不可行性论证”的配套制度。建立决策前的沟通机制,监督机制、协商和协调制度、跟踪反馈等制度。为可行性研究方和不可行性研究方搭建讨论、答辩论证的平台。明确规定什么样的重大决策要进行不可性研究,多大规模的项目通过什么样的程序才能决策;哪些方面的决策可以委托政协组织的民主党派或有关专家进行不可行性论证;明确政协具有事先进行不可行性调研的职能与权力,规定党委、政府支持政协组织重大决策不可行性论证的要求。根据跟踪反馈和评估的情况,适时调整和完善相关决策,使决策更加客观、科学。同时,增加透明性,加强包括政协、新闻媒体和群众的监督,通过民意测验、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方法,及时发现并纠正决策执行中的偏差,最大限度地减少决策失误造成的损失。

(三)建立与权力监督相结合的机制。民主和科学是一个国家决策、立法的基本要求,为此在法律上要有制度保障,西方议会两院制的设置就有这方面的考虑。在我国,人大的角色主要是保证国家决策、立法的民主,人大要代表人民,代表民意,而政协则主要是从专业的角度来保证国家决策和立法的科学。政协由各界精英组成,有条件履行这样的职责。如果人大能够多从民主的角度、从可行性角度来看问题,人民政协多从科学的角度、从不可行性角度来看问题,我们国家的决策就做到了既是民主的又是科学的、既考虑到面又考虑到点,决策就会更加周全严密,更具有可行性而且后遗症最少。因此,加强人大与政协的协同工作机制,将人民政协对重大决策、立法的不可行性论证的意见提供给人大,提交人大讨论并由人大最后作出决定,人大票决的科学性就会大大提高,这对于进一步发挥人大作为权力机关的作用,是非常有益的。同样,政协意见也就变成了具有约束力的意见。作出这样的调整,不仅加强了政协与人大的内在联系,而且也有利于提高人民政协民主监督的实效。

(四)建立决策责任追究长效机制。为了使不可行性论证真正发挥作用,必须建立决策责任制。制定针对性、操作性强的决策责任追究制度,包括建立健全重大决策终身档案制,明确决策者的法定责任,明确违反责任的判断依据,明确责任追究程序和追究机关。任何一个重大决策(重大项目)的效用都需要时间来检验,因此,建立决策“问责”的长效机制至关重要。有了问责机制,行政决策者才会真正关注不可行性研究,从而以科学的决策方法来保证行政决策的正确性。

 

参考文献

 1.万鄂湘:《不可行性研究是人民政协民主监督的重要渠道》,原载《团结》杂志2004年第4期。

2.周淑真:《政协应把“不可行性研究”作为监督的重要内容》 (《人民政协报》2011年02月23日 )

3.李景鹏:《科学决策的关键——通过不可行性论证的考验》(《国家行政学院学报》2011年第2期)

 4. 《“不可行性研究与政协民主监督”学术研讨会会议纪要》(2005-03-12 17:59:10 人大议会网)

5. 丁进:《行政决策要研究“不可行性”》 (《决策探索(上半月)》2012年09期)

5.高银玲:不可行性研究之于市政科学决策》(《法制与社会》 2010年第14期

6. 虞崇胜:《人民政协民主监督的性质、特点和优势》(《中国政协》2012年 第23期 )

 

 

 
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